Derecho a la cultura e intereses difusos. Ciudad de las Artes en Tepic, Nayarit.
Resuelto el 15 de febrero de 2017
Hechos:
El 24 de junio de 2011, el Gobierno del Estado de Nayarit, a través de la Secretaría de Obras Públicas y una empresa privada, celebraron un contrato de obra pública a base de precios unitarios y tiempo determinado por el cual a dicha empresa se le encomendó la “construcción de ciudad de las artes, primera etapa” en Tepic, Estado de Nayarit.
El 30 de agosto de 2011 se inauguró la construcción de la primera parte de la Ciudad de las Artes y posteriormente, el Congreso del estado aprobó la solicitud del Gobierno para la obtención de un crédito para cumplimentar la construcción de la segunda parte de la Ciudad de las Artes.
Sin embargo, el 29 de junio de 2013, se publicó en el Periódico Oficial del Estado un Decreto autorizando al Ejecutivo la desincorporación y enajenación del bien inmueble conocido como Parque de Béisbol de Tepic. Así, el 20 de julio de 2013, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Nayarit la “PRIMERA CONVOCATORIA DE VENTA PÚBLICA 01/2013” en la que se ofertó públicamente dicho inmueble.
Inconformes con ello, 16 personas demandaron por medio de un escrito de amparo la protección de la justicia frente a diversas autoridades del Gobierno de esa entidad considerando que la suspensión de la construcción y la desincorporación y enajenación del inmueble vulneraba sus derechos.
El Juez de Distrito determinó desechar la demanda de amparo por considerar que los actos reclamados se trataban de actos administrativos y, por tanto, procedía su impugnación mediante la interposición de juicio contencioso administrativo.
Los quejosos interpusieron un recurso de queja, mismo que fue resuelto favorablemente, por lo que se admitió la demanda de amparo en octubre de 2013 y el Juez determinó el sobreseimiento. Entre las razones que sustentaron dicha determinación se encontró la ausencia de interés jurídico o legítimo de las quejosas.
No conformes con ello, los quejosos presentaron un recurso de revisión, mismo que fue atraído por la Suprema Corte de Justicia y resuelto por la Primera Sala de acuerdo con lo siguiente.
Criterios:
El estudio del recurso se divide en dos partes: (I) sobre el interés legítimo de las quejosas y (II) sobre el derecho a la cultura.
Interés legítimo:
Para resolver el planteamiento, la Sala acude a precedentes propios y del Pleno que han ido delineando el concepto de interés legítimo.
Repasa el AR 366/2012, en donde la Sala sostuvo que “el interés legítimo puede definirse como aquel interés personal —individual o colectivo—, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, que pueda traducirse, si llegara a concederse el amparo, en un beneficio jurídico en favor del quejoso”, en el entendido de que “[d]icho interés deberá estar garantizado por un derecho objetivo, sin que dé lugar a un derecho subjetivo; debe haber una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, que puede ser de índole económica, personal, de salud pública o cualquier otra.”
También, recuerda los criterios desarrollados por el Pleno en la CT 111/2013 en donde se determinó que el interés legítimo supone “una legitimación intermedia entre interés jurídico e interés simple, ya que no se exige acreditar la afectación a un derecho subjetivo, pero tampoco implica que cualquiera pueda promover la acción”. Es decir, “el interés legítimo exige la existencia de una afectación en cierta esfera jurídica la cual no necesariamente debía ser patrimonial, [y que] dicha afectación requería además ser apreciada bajo un parámetro de razonabilidad, y no sólo como una simple posibilidad.”
Recordó la CT 553/2012 donde se precisó que dicho interés se actualizará en la mayoría de los casos cuando “existan actos de autoridad cuyo contenido normativo no es dirigido directamente a afectar los derechos de los quejosos, sino que, por sus efectos jurídicos irradiados colateralmente, ocasiona un perjuicio o priva de un beneficio en la esfera jurídica del ciudadano, justamente por la especial situación que tiene en el ordenamiento”.
De igual forma, se repasó el AR 152/2013 donde se establecieron los requisitos que los juzgadores de amparo deben verificar para determinar si una persona tiene interés legítimo para impugnar una ley de la que no es destinario directo, tomando en consideración para ello la especial situación de aquéllos frente al ordenamiento y se dijo que “para constatar un interés legítimo no es necesario que las normas impugnadas tengan como destinatarios directos a los quejosos, sino que pueden ser terceros que resienten la afectación indirecta, por una irradiación colateral de los efectos de la norma”.
Asimismo, en el AR 323/2014, la Sala también estudió la especial situación de una asociación civil frente a actos de autoridades relacionados con el derecho a la educación, y consideró se actualizaba la existencia de un vínculo entre la quejosa y el derecho cuestionado en dicho precedente y, en consecuencia, aquélla contaba con interés legítimo.
En este sentido, la Sala concretiza la interpretación en los siguientes requisitos para que exista interés legítimo (i) que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo; (ii) que el acto reclamando produzca una afectación en la esfera jurídica entendida en sentido amplio, ya sea directa o indirecta por la situación especial del reclamante frente al ordenamiento; (iii) la existencia de un vínculo entre una persona y la pretensión, de tal forma que la anulación del acto produzca un beneficio actual o futuro pero cierto; (iv) que la afectación sea apreciada bajo un parámetro de razonabilidad; y (v) que dicho interés resulte armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo.
II. Derecho a la cultura:
Para el estudio, la Sala divide el análisis en los siguientes temas:
1. El contenido del derecho a la cultura protegido en el parámetro de regularidad constitucional. Para su integración, la Sala recurre a normas de fuente tanto nacional, como internacional y recuerda el precedente del AD 11/2011, así como la Observación General No. 21 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Informe de la Relatora Especial sobre los Derechos Culturales, y concluye que todas esas fuentes, se puede entender que del derecho a la cultura se desprende un derecho prestacional a tener acceso a bienes y servicios culturales.
La Sala señala que los derechos sociales generan tres tipos deberes hacia el Estado, a saber: (1) el deber de proteger el núcleo esencial del derecho; (2) el deber de realizar progresivamente el alcance del derecho; y (3) el deber de no adoptar injustificadamente medidas regresivas. En los siguientes apartados se desarrollará cada uno de dichos deberes y se evaluará si en el caso las autoridades responsables cumplieron con ellos.
2. El deber de proteger el núcleo esencial del derecho a la cultura. Para ello se acude a las Observaciones Generales No. 3 y No. 21 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en donde sostuvo que “corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos” y que existe un núcleo esencial del derecho a la cultura que el Estado debe proteger. Asimismo, repasa los precedentes de la Primera y Segunda Salas, así como de la Corte Interamericana y otros Tribunales extranjeros, respecto del núcleo esencial de los derechos sociales que debe ser protegido por el Estado (AR 323/2014, AR 750/2015, AR 378/2014, AR 1219/2015, Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, Comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, Villagrán Morales y otros vs. Guatemala) de los que se desprende que el Estado mexicano tiene un deber de garantizar de manera inmediata la protección del núcleo esencial de los derechos sociales lo cual está justificado porque existen violaciones tan graves a los derechos sociales que no sólo impiden que las personas puedan gozar de otros derechos sino que atacan directamente su dignidad.
En este sentido, la Sala entiende que se viola el núcleo esencial de los derechos sociales cuando una afectación a éstos afecta la dignidad de las personas. De esta manera, los tribunales caso por caso deberán valorar si una afectación a un derecho social es tan grave que puede afectar la dignidad de las personas y si ese fuera el caso, deberán declarar que se viola el núcleo esencial del derecho y ordenar la inmediata protección del mismo.
Y concluye que existe una distinción entre distintos niveles de protección en los derechos sociales: (i) un núcleo esencial que protege la dignidad de las personas e impone al Estado obligaciones de cumplimiento inmediato e ineludible en caso de una vulneración; (ii) cuando se sobrepase ese núcleo esencial, un deber de alcanzar progresivamente la plena realización del derecho; y (iii) un deber de no adoptar injustificadamente medidas regresivas.
3. El deber de realizar progresivamente la plena realización de dicho derecho. Por lo que hace a este deber, la Sala repasa la normativa que regula el principio de progresividad tanto en fuente nacional como internacional. Así, explica que una vez satisfecho el núcleo esencial, los derechos económicos, sociales y culturales imponen al Estado una obligación de fin, toda vez que dichas normas establecen un objetivo que el Estado debe alcanzar mediante los medios que considere más adecuados, partiendo de la premisa de que el pleno goce de los derechos sociales no se puede alcanzar inmediatamente, sino de manera progresiva.
En este sentido, el deber de progresividad en relación con la satisfacción del contenido de los derechos sociales implica que tiene que existir una política pública razonable para alcanzar el objetivo impuesto por el derecho en cuestión. En este sentido, los tribunales deben analizar si la medida impugnada se inscribe dentro de una política pública que razonablemente busque alcanzar la plena realización del derecho social. Es decir, la evaluación de la razonabilidad de la medida a la luz del principio de progresividad sólo se debe hacer una vez que el Estado haya satisfecho el núcleo esencial del derecho social, en los términos precisados. Adicionalmente, al analizar la razonabilidad de la medida los tribunales deben ser deferentes con las autoridades administrativas y legislativas que son quienes en principio están en una mejor posición para determinar cuáles son las medidas adecuadas para alcanzar la plena realización de los derechos sociales.
4. El deber de no tomar injustificadamente medidas regresivas. Con respecto a este deber, la sentencia repasa igualmente las normas de fuente nacional e internacional de las que se desprende, y a partir de ellas determina que, el mandato de no regresividad supone que una vez alcanzado un determinado nivel de satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, el Estado está obligado a no dar marcha atrás, de modo que las prestaciones concretas otorgadas en un momento determinado constituyen el nuevo estándar mínimo a partir del cual debe seguirse avanzando hacia la satisfacción plena de tales derechos. Se repasan los comentarios del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la CT 366/2013 y concluye que en la adopción de medidas que resulten regresivas, corresponde al Estado justificar con información suficiente y argumentos pertinentes la necesidad de dar un paso regresivo en el desarrollo de un derecho social. En tal sentido, la constitucionalidad de una medida regresiva en materia de derechos económicos, sociales y culturales depende de que supere un test de proporcionalidad, lo que significa que la medida debe perseguir un fin constitucionalmente válido, además de idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.
Sin embargo, se advierte que antes de realizar el test de proporcionalidad se debe determinar si la medida efectivamente tiene un carácter regresivo. En este sentido, se puede distinguir entre dos tipos de regresividad:
Regresividad de resultados, cuando los resultados de una política pública empeoran la satisfacción de un derecho social. Ahora bien, para acreditar una regresividad de resultados es necesario demostrar lo siguiente: (i) que en efecto existe una menor satisfacción generalizada del derecho, (ii) que los quejosos se encuentran afectados por esa regresión generalizada; y (iii) que la medida sea la causa de la regresión de la que se duelen los quejosos.
Regresividad normativa, cuando una norma posterior suprime, limita o restringe los derechos o beneficios que se habían otorgado anteriormente al amparo del derecho social. Para acreditar la regresividad normativa sólo es necesario demostrar que algún derecho económico, social o cultural, o alguna prestación de la que eran titulares los quejosos les fue suprimida, limitada o restringida de conformidad con el contenido de una disposición normativo.
Aplicación de los criterios al caso concreto:
Con respecto al interés legítimo, la Sala resuelve que algunos de los quejosos sí acreditaron tener una posición especial frente al orden jurídico suficiente para tener por acreditado su interés legítimo pues demostraron tener un especial interés en la cultura y haber participado en distintos proyectos de estudio, promoción, difusión o realización de actividades artísticas y culturales en Tepic. Es decir, la omisión de culminar la obra, afecta las actividades que estos quejosos normalmente realizan en la promoción, difusión y realización de actividades artísticas y culturales. Por tanto, dichos quejosos tienen un interés especial para que se culmine la obra, pues su posición especial frente al orden jurídico no se prueba simplemente por su interés en actividades culturales, sino también porque estos quejosos demostraron realizar dichas actividades en Tepic. Por tanto, no podría considerarse que dichos quejosos obtendrían un beneficio actual y cierto si no hubieran probado que podrían tener acceso a dicho complejo cultural.
Se estimó, por tanto, parcialmente fundado el agravio y solamente se considera con interés a los 5 quejosos que lo acreditan. Con respecto a los demás quejosos, se confirma la sentencia pues solo acreditaron el interés simple.
Con respecto al derecho a la cultura, se determina que es cierto que los quejosos tienen un derecho a que el Estado genere bienes y servicios culturales a los cuales puedan acceder, derecho que se pudo haber vulnerado con la omisión de concluir el proyecto de la “Ciudad de las Artes”. No obstante, con respecto al análisis del núcleo esencial del derecho, se observa que la omisión reclamada no viola el núcleo del derecho de los quejosos al acceso a la cultura, pues se considera que la omisión de construir una extensión de la cineteca nacional, una ludoteca, una biblioteca, el área de la escuela de música y la escuela de Bellas Artes del Estado de Nayarit, no genera una afectación tan grave en la esfera de los quejosos que pueda calificarse como una vulneración a su dignidad.
Sobre la vulneración al principio de progresividad, la Sala concluye que la omisión de concluir el proyecto de la “Ciudad de las Artes” no vulnera la obligación de progresividad en la satisfacción del derecho porque en el caso concreto existe una política pública razonable sobre el acceso de las personas a distintos bienes e infraestructuras culturales. En efecto, el Gobierno del Estado de Nayarit concluyó la primera etapa de dicho proyecto, en la que se construyó un espacio propicio para exponer pintura y escultura y donde además se imparten talleres de pintura, oratoria y escultura; un espacio adecuado para practicar algunas disciplinas deportivas; así como un auditorio y un cine al aire libre para que los vecinos del municipio de Tepic tuvieran acceso a bienes y servicios culturales. Además, se puede inferir que la decisión de las autoridades responsables de omitir finalizar el proyecto también es razonable, ya que destinar los recursos de la venta a una universidad pública, abonará a satisfacer al derecho a la educación (tal y como consta en el decreto de autorización), lo cual es una decisión de política pública razonable.
Por lo que hace a la cuestión de la regresividad, la Sala concluye que en el caso concrete no existe regresividad normativa porque no se reformó alguna norma que les hubiera otorgado un derecho a los quejosos fuera eliminado o restringido con la medida impugnada. Ni tampoco existe regresividad de resultados, toda vez que ni siquiera se había comenzado a construir la segunda etapa del proyecto, de tal manera que no se puede decir que los quejosos ya tuvieran acceso a bienes y servicios culturales que después les hayan quitado.
Se resuelve que la medida impugnada no es regresiva y, consecuentemente, no es necesario analizar su justificación y que de lo expuesto queda claro que la omisión reclamada no afecta el núcleo esencial del derecho a la cultura, se inscribe dentro de una política pública que razonablemente busca el pleno goce del derecho a la cultura y no es una medida regresiva.
Se declara infundado el único concepto de violación y se niega el amparo.