AI 60/2016 Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (internamiento preventivo y resguardo domiciliario para adolescentes)
AI 60/2016
Resuelto el 9 de mayo de 2017.
Resumen:
Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (internamiento preventivo y resguardo domiciliario para adolescentes).
El Tribunal Pleno resolvió la presente acción de inconstitucionalidad en la que se planteó la invalidez de diversos artículos de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes que regulan las medidas cautelares de internamiento preventivo y resguardo domiciliario.
Criterios del voto particular:
- El internamiento preventivo como medida cautelar en el Sistema de Justicia para Adolescentes
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó los artículos 72, fracción II, inciso a), y 122 de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, al estimar que el internamiento preventivo, como medida cautelar aplicable a los adolescentes durante el procedimiento penal, es contrario al Sistema de Justicia para Adolescentes previsto en el artículo 18 de la Constitución General.
El Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, reconoció la validez de los preceptos impugnados, ya que el hecho de que el artículo 18 de la Constitución General no contemple expresamente la posibilidad de decretar el internamiento preventivo no conlleva una prohibición al legislador secundario para establecer dicha medida cautelar, máxime que del proceso legislativo que dio origen al citado artículo constitucional no se advierten elementos para sostener su prohibición.
Se votó en contra de la resolución alcanzada por la mayoría, pues el texto constitucional es claro en contemplar el internamiento como una medida extrema que puede aplicarse únicamente cuando el adolescente es declarado responsable por la comisión de una conducta señalada como delito.
El tema medular en el presente asunto consistía en determinar si resulta válido que la legislación secundaria del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes establezca una medida privativa de la libertad como el internamiento, de manera cautelar o preventiva, cuando el artículo 18 de la Constitución General no contempla expresamente esta posibilidad.
Difícilmente podría sostenerse que el artículo 18 de la Constitución General contempla la figura del internamiento como una medida cautelar. Más bien, de una interpretación integral del precepto se desprende que el sexto párrafo del artículo 18 utiliza la expresión “medidas” para referirse a las providencias que pueden tomarse cuando se comprueba la comisión o participación de un adolescente en un hecho señalado como delito, con la finalidad de lograr su reinserción y reintegración social y familiar, en el entendido de que únicamente se utilizará el internamiento como medida extrema, lo que leído en su conjunto lleva a la certeza de que la Constitución General prevé el internamiento como una figura que resulta aplicable únicamente para la reinserción y reintegración, cuando el adolescente es declarado responsable por la comisión de una conducta señalada como delito y no como una medida cautelar con finalidades meramente procesales, impuesta antes de que se resuelva sobre su responsabilidad.
En contraste con lo anterior, el derecho internacional de los derechos humanos reconoce el internamiento preventivo como una medida legítima, siempre que respete los principios mínimos aplicables a las personas privadas de su libertad y cumpla con diversos requisitos de protección especial aplicables a menores.
Así las cosas, nos encontramos frente a dos normas de derechos humanos que en términos del artículo 1° constitucional tienen la misma jerarquía, pero que fijan de manera diferenciada el alcance del derecho a la libertad personal de los adolescentes en el ámbito de la justicia penal: mientras que la Constitución General únicamente contempla el internamiento como una medida definitiva y extrema para la reinserción y la reintegración, en el derecho internacional de los derechos humanos el internamiento es una medida que los Estados pueden válidamente adoptar de manera cautelar durante el procedimiento, a efecto de garantizar la comparecencia del adolescente o cuando constituya un peligro inmediato para sí mismo o para los demás.
El fallo de la mayoría justifica la constitucionalidad de que el legislador establezca la figura del internamiento preventivo como medida cautelar, en esencia, bajo dos premisas: (i) que el Comité de los Derechos del Niño reconoce la posibilidad de que los Estados contemplen la prisión preventiva para menores de edad, y (ii) que al no existir en la Constitución una prohibición expresa para regular en este sentido, puede afirmarse que dicha figura encuentra fundamento en el artículo 18 constitucional.
Se difiere de la solución que ofrece el fallo mayoritario. El hecho de que la Convención sobre Derechos del Niño considere el internamiento preventivo de menores como una medida legítima, no implica que los Estados estén obligados a regular en este sentido, sino únicamente que se trata de una medida que podrían tomar, siempre que esté sujeta a las condiciones de protección especial que rigen la justicia penal para los menores. Así, la única conclusión que se desprende de los documentos citados es que el internamiento preventivo constituye una opción viable para el Estado Mexicano al fijar las bases de su sistema de justicia para adolescentes. La Constitución, sin embargo, consagra un sistema con una protección más robusta para la libertad personal de los adolescentes, pues el texto constitucional no regula el internamiento como una medida cautelar, sino únicamente como la medida más grave que pueda adoptarse para la reinserción y reintegración de un adolescente que haya cometido una conducta señalada como delito.
En cumplimiento al principio pro persona, debió atenderse a la interpretación más robusta o de mayor alcance del derecho de los adolescentes a la libertad personal, que en el caso concreto se encuentra definida por la doctrina de protección a la libertad personal que emana de la Constitución General, según la cual: (i) las medidas restrictivas de la libertad personal deben encontrarse directa y taxativamente en la Constitución, y (ii) dentro del régimen de justicia para los adolescentes únicamente se encuentra justificado el internamiento cuando es utilizado como medida definitiva en casos extremos, pero no como una medida cautelar.
En estas condiciones, en la medida en que no le era disponible al legislador secundario regular el internamiento como medida cautelar aplicable a los adolescentes, debió declararse la invalidez de los artículos 72, fracción II, inciso a), y 122 de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes.
- El resguardo domiciliario como medida cautelar en el Sistema de Justicia para Adolescentes
La Comisión Nacional de los Derechos impugnó, adicionalmente, el artículo 119, fracción XI, de la Ley Nacional del Sistema de Justicia Penal para Adolescentes, al estimar que regula la figura del resguardo domiciliario sin observar las formalidades esenciales del procedimiento, vulnerando con ello la libertad personal y de tránsito de los adolescentes.
Una mayoría de seis Ministros se pronunció en el sentido de reconocer la validez del precepto impugnado, por considerar que de una lectura armónica de los artículos 16, párrafo décimo cuarto, 18, 19, segundo párrafo y 20 de la Constitución General se desprende que las bases del Sistema de Justicia para Adolescentes autorizan no solo la aplicación del internamiento preventivo como medida cautelar, sino cualquier otra que sea menos lesiva para los derechos de los adolescentes y que cumpla con los lineamientos del marco de derechos y garantías del proceso penal, dentro de los cuales se encuentran las condiciones mínimas para la restricción de la libertad personal y los derechos de protección especial propios del Sistema.
Existen tres cuestiones que llevan a considerar que debió declararse la invalidez del artículo impugnado.
Primero, la Constitución General no contempla en su artículo 18 la posibilidad de establecer el resguardo domiciliario como una medida cautelar aplicable a los adolescentes. Así, toda vez que las medidas restrictivas de la libertad personal deben encontrarse directa y taxativamente en la Constitución, resulta inconstitucional que el legislador secundario haya regulado esta medida, pues no se trata de una cuestión que le fuera disponible.
Una segunda cuestión deriva de la lógica con la que la Constitución regula el sistema de restricciones a la libertad personal. Por un lado, de la lectura del artículo 18 de la Constitución General se advierte que en el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes únicamente se contempla como medida privativa de libertad el internamiento como providencia extrema; en cambio, dentro del sistema de justicia para adultos encontramos un diseño que contempla pautas específicas para distintos supuestos de limitación de la libertad. Si el Poder Constituyente reguló de manera pormenorizada las restricciones a la libertad dentro del sistema de justicia para adultos y no lo hizo así en el caso del sistema para adolescentes ¿por qué se debería interpretar que todos aquellos supuestos de restricción de la libertad que no se encuentran contemplados resultan constitucionales?
Por último, aun suponiendo que pudiera establecerse el resguardo domiciliario como medida precautoria, se considera que el precepto impugnado es inconstitucional, ya que la Ley Nacional el Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes no regula adecuadamente dicha medida. En efecto, de conformidad los estándares internacionales que rigen la privación de libertad de los menores, la regulación del resguardo domiciliario debería ajustarse a los siguientes criterios:
- Debe tratarse de una medida empleada como último recurso y durante el periodo más breve posible;
- Otorgando la máxima prioridad a la rápida tramitación del procedimiento;
- Los menores tendrán acceso a asesoramiento jurídico; en la medida de lo posible, deberán tener la oportunidad de efectuar un trabajo remunerado y proseguir sus estudios, y estarán autorizados a conservar material de entretenimiento;
- La medida debe ser objeto de revisión periódica.
Se advierte que las reglas generales de aplicación de las medidas cautelares no son acordes con los estándares internacionales que rigen la privación de libertad de menores. Las pautas fijadas en el artículo 120 de la Ley Nacional del Sistema de Justicia Penal para Adolescentes para la aplicación de las mismas señalan de manera ambigua que durarán por el tiempo “indispensable”; no ordenan que deban ser objeto de revisión periódica; tampoco establecen que deberá otorgarse la máxima prioridad al procedimiento, y mucho menos garantizan que los menores tendrán acceso a asesoramiento jurídico, así como a la oportunidad de trabajar o estudiar. Por el contrario, otorgan un amplio margen de apreciación a la autoridad jurisdiccional lo que, a mi juicio, no resulta admisible cuando se trata de una restricción a la libertad de menores de edad.
De este modo, en tanto el resguardo domiciliario no está previsto en la Constitución como medida privativa de la libertad aplicable a la justicia para adolescentes y, adicionalmente, la legislación impugnada carece de una regulación adecuada, que garantice que la medida será utilizada de un modo razonable y de conformidad con los estándares internacionales en la materia, se estima que también debió declararse la inconstitucionalidad del artículo 119, fracción XI del ordenamiento en estudio.