Resuelto el 5 de junio de 2014
Hechos:
Se trata de la contradicción de criterios sostenidos entre la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia en relación con la cuestión del interés legítimo para efectos de la procedencia del juicio de amparo.
La Primera Sala sostuvo en el AR 366/2012 que “el interés legítimo puede definirse como aquél interés personal –individual o colectivo–, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, que pueda traducirse, si llega a concederse el amparo, en un beneficio jurídico a favor del quejoso. Dicho interés deberá estar garantizado por un derecho objetivo, sin que dé lugar a un derecho subjetivo; pero siempre debe haber una afectación a la esfera jurídica del quejoso en el sentido amplio, que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública, o de cualquier otra índole.”
El criterio sostenido por la Segunda Sala en los AR 553/2012, AR 684/2012, AR 29/2013[1] es esencialmente que el interés legítimo lo tutelan normas que no generan derechos subjetivos sino que establecen intereses difusos. “En consecuencia, para que el quejoso tenga interés legítimo deberá acreditar: (i) la presencia de una norma que establece o tutela algún interés difuso en beneficio de alguna colectividad determinada; (ii) afectación de ese interés difuso en perjuicio de la colectividad por la ley o acto que se reclama; y (iii) la pertenencia del quejoso a dicha colectividad.”
En este sentido, el Pleno de la Suprema Corte encontró que ambas Salas se pronunciaron en torno a la misma cuestión jurídica: el concepto y los alcances del interés legítimo para la procedencia del juicio de amparo, adoptando soluciones contrapuestas. A saber: la Segunda Sala identificó el interés legítimo con los intereses difusos o colectivos, mientras que la Primera Sala estableció que dicho interés podía ser de índole individual o colectiva. Es decir, la Primera Sala no precisó que la situación especial tuviese que implicar la pertenencia a un grupo colectivo, tal y como lo hizo la Segunda Sala. Además, la Primera Sala señaló que el interés legítimo no se producía en virtud de la titularidad de un derecho público subjetivo, sino en razón de una afectación en la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, ya sea de manera directa o en virtud de la especial situación del mismo frente al orden jurídico. Mientras que, la Segunda Sala estableció que tal posición especial frente al orden jurídico se daba en la medida en que el sujeto formara parte de un ente colectivo.
En consecuencia, el Pleno estimó que los criterios en cuestión son discrepantes, toda vez que cada una de las Salas han listado distintos requisitos para que el juzgador de amparo estime que el quejoso tiene interés legítimo.
Se hace la aclaración de que los criterios de la Segunda Sala fueron emitidos en el contexto de la Ley de Amparo anterior y que se enclavaron en un ámbito donde la eficacia e instrumentalidad de la reforma constitucional al juicio de amparo quedó sujeta a la emisión de la ley reglamentaria correspondiente. Aun así, se destaca que dicha interpretación fue sostenida por la Segunda Sala, incluso después de la publicación, el dos de abril de dos mil trece, de la vigente Ley de Amparo, tal y como puede advertirse de la resolución del amparo en revisión 256/2013, razón por la cual, es posible sostener la subsistencia del punto de contradicción previamente señalado.
Criterios:
El Pleno analiza la cuestión relacionada con el contenido y alcance del interés legítimo para efectos de la procedencia del juicio de amparo y para definir qué criterio debe prevalecer, aborda el análisis a partir de los siguientes apartados:
1. Interés para comparecer al juicio de amparo: texto constitucional en mil novecientos diecisiete, sus posteriores reformas, su regulación en la Ley de Amparo y los criterios emitidos sobre ello.
Se realiza un repaso por los textos e interpretación del artículo 107 constitucional que desde 1971 hasta 2011 hablaba de que el juicio de amparo se seguiría a instancia de parte agraviada, cuestión que requería tanto de una concretización por la vía legislativa, en la Ley de Amparo, como de una interpretación por la vía jurisdiccional.
Así, el Pleno corrobora que el contenido del interés jurídico se relacionó con un perjuicio directo a la esfera jurídica del quejoso a partir de la titularidad de un derecho público subjetivo, esto es, se requería una lesión directa e inmediata en la persona o patrimonio del quejoso, situación que debía ser susceptible de apreciación objetiva.
Se aclara que, ya en la décima época de la Corte, se han incorporado diversas figuras en su interpretación y cita el precedente del AR 152/2013.
La conclusión del Pleno es que la interpretación prevalente hasta la reforma de dos mil once, fue la de la necesidad de acreditar el interés jurídico para la procedencia del amparo.
2. Reforma al juicio de amparo, publicada el seis de junio de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, en relación con la reforma de derechos humanos publicada el diez de junio de dos mil once.
En este apartado, el Pleno destaca que gracias a la reforma de 2011, la interpretación con respecto al interés necesario para promover un juicio de amparo, cambió, pues ésta respondía a la redacción específica tanto de la Constitución, como de la Ley de Amparo, mediante la cual, se relacionaba dicho interés con la existencia de un agravio personal y directo.
Se destaca que dicha reforma incluyó en el texto del artículo 107 constitucional una distinción:
(i) en un primer término, para la promoción del amparo indirecto –tratándose de actos o resoluciones que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo–, se mantuvo la exigencia de que lo haga la parte agraviada, pero tal concepto fue desarrollado y segmentado en dos supuestos, pudiendo ser: a) el titular de un derecho, o b) el titular de un interés legítimo individual o colectivo, ya sea que se afecte su esfera jurídica de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico; y
(ii) en segundo lugar, para efecto de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, se mantuvo la exigencia de aducir la titularidad de un derecho subjetivo, tal y como lo había sostenido esta Suprema Corte para el juicio de amparo previamente a la reforma constitucional ya indicada.
En este sentido, la concretización legislativa realizada en la Ley de Amparo publicada en el Diario Oficial de la Federación el día dos de abril de dos mil trece, también se modificó con respecto a la naturaleza y alcances del juicio de amparo.
Asimismo, el día diez de junio de dos mil once fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, una reforma constitucional en materia de derechos humanos, misma que tuvo un especial impacto en la redacción del artículo 1º constitucional, mismo que consagró el denominado principio pro persona en su texto. En este sentido, se destaca el precedente de la CT 293/2011 en donde se determinaron consideraciones relavantes con respecto a este principio orientado a optimizar y potencializar las reformas constitucionales acorde a su objetivo principal: la tutela efectiva de los derechos humanos de las personas.
En dicho precedente, el Pleno señaló que de acuerdo a los tres primeros párrafos del artículo 1° constitucional, se puede desprender lo siguiente: (i) los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados de los cuales México sea parte integran un mismo conjunto o catálogo de derechos; (ii) la existencia de dicho catálogo tiene por origen la Constitución misma; (iii) dicho catálogo debe utilizarse para la interpretación de cualquier norma relativa a los derechos humanos; y (iv) las relaciones entre los derechos humanos que integran este conjunto deben resolverse partiendo de la interdependencia y la indivisibilidad de los derechos humanos –lo que excluye la jerarquía entre unos y otros–, así como del principio pro persona, entendido como herramienta armonizadora y dinámica que permite la funcionalidad del catálogo constitucional de derechos humanos.
En este orden de ideas, el Pleno concluye que ambas reformas constitucionales de junio de dos mil once implicaron la creación de un nuevo paradigma constitucional que obliga a todas las autoridades del país a adoptar la protección más amplia para las personas y en este sentido, la interpretación que del interés legítimo se contenga en la presente sentencia, deberá emprenderse a la luz de tales directrices.
3. Análisis del interés para comparecer al juicio de amparo acorde al sistema constitucional y legal vigente.
En este apartado, el Pleno acude al concepto teórico del interés para efecto de aclarar el criterio que se sostiene en el asunto. Así, se explican los siguientes conceptos:
a) Atendiendo al número de personas afectadas por el acto que se reclama. A partir de tal criterio, el interés puede clasificarse ya sea como individual; o como colectivo o difuso. Al respecto, hace la aclaración de que a pesar de que teóricamente haya divergencias en torno al concepto de interés colectivo o difuso, ambos comparten como nota distintiva un fenómeno supraindividual, es decir, son indivisibles. Lo que no quiere decir que tales circunstancias escapen de la dimensión individual, toda vez que la repercusión recae directamente en personas identificables, pero la afectación trasciende de la esfera jurídica subjetiva y se proyecta en un grupo, categoría o clase en conjunto.
b) Ateniendo al nivel de afectación o intensidad de relación con la esfera jurídica de la persona. En torno a dicho criterio, existen los siguientes tipos de interés: el simple; legítimo; y jurídico. Sobre dichos conceptos, el Pleno explica que el interés simple implica el reconocimiento de una legitimación para cualquier individuo, por el sólo hecho de ser miembro de la comunidad, mientras que el interés jurídico es aquel que se ha identificado con la titularidad de un derecho subjetivo, es decir, con la posibilidad de hacer o querer determinada circunstancia y la posibilidad de exigir a otros el respeto de la misma y destaca que el último, el interés jurídico es precisamente lo que se entendía a través de la interpretación jurisdiccional de “parte agraviada” hasta la reforma de junio de dos mil once.
Así las cosas, el Pleno procede a analizar el interés legítimo y determina que este se ubica de manera intermedia, entre el simple y el jurídico, pues no se exige acreditar la afectación a un derecho subjetivo, pero tampoco implica que cualquier persona pueda promover la acción, es decir, el interés legítimo consiste en una categoría diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero tampoco se trata de un interés genérico de la sociedad como ocurre con el interés simple, esto es, no se trata de la generalización de una acción popular, sino del acceso a los tribunales competentes ante posibles lesiones jurídicas a intereses jurídicamente relevantes y, por ende, protegidos.
El interés legítimo implica un vínculo entre una persona y una pretensión, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto.
En este orden de ideas, se destaca que mediante este interés legítimo, el demandante se encuentra en una situación jurídica identificable, surgida por una relación específica con el objeto de la pretensión que aduce, ya sea por una circunstancia personal o por una regulación sectorial o grupal, y si bien la misma es diferenciada al interés del resto de la sociedad, lo cierto es que no requiere provenir de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico, es decir, tal situación goza de una lógica jurídica propia e independiente de alguna conexión o derivación con derechos subjetivos.
Enseguida, el Pleno aclara que el hecho de que el interés legítimo implique un nivel de afectación menor al exigido en el interés jurídico, no significa que el mismo no deba acreditarse, aunque por otra parte, no existe ningún impedimento para que la autoridad, por medio de inferencias lógicas, arribe a la conclusión de que sí se ha actualizado el mismo.
También se precisa que aunque este tipo de interés sirve de manera especial para la protección de intereses colectivos y, por tanto, ha resultado adecuado para justificar la legitimación a entidades de base asociativa, lo cierto es que tal función no resulta exclusiva, sino que la posición especial en el ordenamiento jurídico, también puede referirse a una persona en particular. Esto es, si bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir el interés colectivo y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta e indefectible.
Finalmente, indica que el interés de que se trate, deberá ser interpretado en todo momento acorde a la naturaleza y funciones del proceso constitucional, convencional o legal del cual sea parte, para lo cual las herramientas interpretativas introducidas al artículo1º constitucional son indispensables.
Acorde con ello, se resuelve que la aplicación fáctica del concepto requerirá de los casos en concreto a los que se enfrenten los órganos que integran el sistema judicial, es decir, la categorización de todas las posibles situaciones y supuestos del interés legítimo, deberá ser producto de la labor cotidiana de los diversos juzgadores de amparo al aplicar dicha figura jurídica, ello a la luz de los lineamientos emitidos por la Suprema Corte.
A continuación, la sentencia concretiza este análisis teórico desde el texto del artículo 107 constitucional:
Con respecto a la procedencia del amparo directo, así como del amparo indirecto cuando se combatan actos de dichas autoridades jurisdiccionales, es necesario que el quejoso aduzca un interés jurídico, esto es, una afectación directa e inmediata en su esfera jurídica, situación que surge a partir de su titularidad de un derecho subjetivo. Y por ello, aclara que el pronunciamiento que emita en torno al interés legítimo, deberá entenderse como aplicable al supuesto previsto en el primer párrafo de la fracción I del artículo 107 constitucional, es decir, para la procedencia del amparo indirecto, cuando los actos reclamados no consistan en actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. Arribándose a tal conclusión, pues se asume que, si el Constituyente hubiese considerado que dicho interés jurídico era el aplicable para la procedencia de todos los juicios de amparo, no hubiese realizado la distinción que se aprecia entre el primer y el segundo párrafo de la fracción I del artículo 107 constitucional, en virtud de lo cual, se requiere dotar de contenido a este interés consagrado en el texto constitucional.
De acuerdo con ello, se determina que el párrafo primero de la fracción I del artículo 107 constitucional, establece que tratándose de la procedencia del amparo indirecto –en los supuestos en que no se combatan actos o resoluciones de tribunales–, quien comparezca a un juicio deberá ubicarse en alguno de los siguientes dos supuestos: (i) ser titular de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico, es decir, alegar una afectación inmediata y directa en la esfera jurídica, producida en virtud de tal titularidad; o (ii) en caso de que no se cuente con tal interés, la Constitución ahora establece la posibilidad de solamente aducir un interés legítimo, mismo que será suficiente para comparecer en el juicio.
En atención a ello, destaca que la Constitución expresamente establece que dicho “interés legítimo individual o colectivo”, es decir, se desprende, en un primer término, que el interés legítimo admite de forma expresa la posibilidad de ser individual o colectivo. Es decir, no pueden equipararse los términos ni pueden ser empleados como sinónimos, toda vez que su configuración responde a criterios diversos, sin que ello implique que no puedan coexistir en el mismo procedimiento.
El Pleno resuelve que no resulta jurídicamente factible equiparar el interés legítimo con el diverso colectivo o difuso, pues tal circunstancia no resultaría armónica con la naturaleza del juicio de amparo ni con el principio pro persona, ya que ello significaría restringir de forma excesiva el acceso al mismo, al impedir que ciertas personas que posean un interés individual y diferenciable pero que no derive de la titularidad de un derecho subjetivo, puedan acceder al juicio de amparo.
A continuación se establecen las notas distintivas del interés legítimo previsto en la fracción I del artículo 107 constitucional:
a) Implica la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso.
b) El vínculo no requiere de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico.
c) Consiste en una categoría diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero tampoco se trata de un interés genérico de la sociedad como ocurre con el interés simple.
d) La concesión del amparo, se traduciría en un beneficio jurídico en favor del quejoso.
e) Debe existir una afectación a la esfera jurídica del quejoso en un sentido amplio, apreciada bajo un parámetro de razonabilidad y no sólo como una simple posibilidad.
f) Así, el quejoso tiene un interés propio distinto del de cualquier otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico, cuando con motivo de tales fines se incide en el ámbito de dicho interés propio.
g) La situación jurídica identificable, surge por una relación específica con el objeto de la pretensión que se aduce, ya sea por una circunstancia personal o por una regulación sectorial.
h) Si bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir el interés colectivo o difuso y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta e indefectible.
i) Debido a su configuración normativa, la categorización de todas las posibles situaciones y supuestos del interés legítimo, deberá ser producto de la labor cotidiana de los juzgadores de amparo al aplicar dicha figura jurídica.
j) Finalmente, el interés debe responder a la naturaleza del proceso del cual forma parte.
4. El Pleno resuelve que debe prevalecer el siguiente criterio:
[1] Se plantea la contradicción con respecto a 7 sentencias de la Segunda Sala, pero en la sentencia se concluye que respecto de 3 de ellas no hay contradicción con el criterio de la Primera Sala.