AI 61/2016 Ley Nacional de Ejecución Penal

AI 61/2016

Resuelto el 4 de abril de 2017.

Resumen:

Ley Nacional de Ejecución Penal.

El Tribunal Pleno resolvió la acción de Inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley Nacional de Ejecución Penal por la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

 

Criterios del voto particular:

1. La inconstitucionalidad del artículo 137, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Ejecución Penal

La Comisión Nacional de Derechos Humanos impugnó el artículo 137, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Ejecución Penal al considerar que éste discrimina al tomar en cuenta la situación económica de las personas para acceder a la libertad condicional. Lo anterior debido a que el artículo impugnado estipula que, para ser beneficiario de la libertad condicionada, las personas privadas de la libertad cuyas condiciones económicas y familiares lo permitan deberán cubrir los costos del aparato de monitoreo electrónico.

Ahora bien, el proyecto sometido a consideración del Pleno proponía declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado. No obstante, la propuesta no alcanzó la votación necesaria para declarar la inconstitucionalidad del artículo. Pese a lo anterior, se considera que la porción normativa impugnada sí discrimina a las personas que solicitan la libertad condicional con base en su situación económica. En efecto, se distingue entre las personas privadas de la libertad que cuentan con recursos económicos o familiares y aquellos que no. Lo anterior en relación con la posibilidad de acceder al beneficio de libertad condicionada.

Habiendo determinado lo anterior, la norma debe estudiarse bajo el test de escrutinio estricto, toda vez que la posición económica constituye una categoría sospechosa.

En primer término, se debió identificar si la norma obedece a una finalidad constitucionalmente imperiosa. De una interpretación integral de los informes justificados rendidos en el juicio de amparo por los representantes de la Cámara de Diputados y la de Senadores, el informe de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y el pedimento de la Procuraduría General de la República, se puede derivar que la distinción busca, a través de la reducción de gastos, lograr el rediseño del sistema penitenciario. En efecto, las autoridades señalan que la norma busca que el Estado pueda redirigir los recursos que no use en cubrir el costo de los aparatos, en otras obras de infraestructura, equipamiento, tecnología de la información y comunicación; e incluso, el costo de los dispositivos de los sentenciados que no tengan suficientes recursos para cubrirlos por su cuenta.

Si bien es deseable que el Estado cuente con suficientes recursos para el mantenimiento y mejora del sistema penitenciario, no se puede derivar apoyo de la Constitución a esta medida. Dicho de otra forma, una carga adicional a las personas en reclusión para contribuir con el rediseño del sistema penitenciario no tiene asidero constitucional y, más bien, constituye un fin ilegítimo.

En ese sentido, como rector del sistema penitenciario, es el Estado y no los sentenciados, el encargado de reunir los recursos para dar mantenimiento y mejora a éste. En suma, el Estado no puede pretender transferir legítimamente sus obligaciones a los particulares.

A mayor abundamiento, la Comisión Nacional de Derechos Humanos adujo correctamente que tomar en cuenta la condición económica de los familiares de las personas privadas de la libertad que buscan tener acceso al beneficio de libertad condicional se presta a diversas injusticias. Por ejemplo, la norma da lugar a casos en los que se niegue el pago del dispositivo por parte del Estado y el acceso al beneficio para la persona privada de la libertad quede en manos de su familia, la cual podría rehusarse a pagarlo. En consecuencia, se considera que debió invalidarse la porción normativa “Excepcionalmente, cuando las condiciones económicas y familiares del beneficiario lo permitan, éste cubrirá a la Autoridad Penitenciaria el costo del dispositivo”.

1. La inconstitucionalidad del artículo 144 de la Ley Nacional de Ejecución Penal

 

La Comisión Nacional de Derechos Humanos impugnó la porción normativa de “doce años de edad” de la fracción I del artículo 144 de la Ley Nacional de Ejecución Penal al considerar que margina a los mayores de trece años y menores de dieciocho años.

Para estudiar la constitucionalidad de una norma a través del test de igualdad, es necesario establecer en primer término, si la misma establece una distinción, ya sea por exclusión tácita o por exclusión expresa. En este caso concreto, la medida legislativa examinada distingue implícitamente entre los padres que son cuidadores únicos o principales de niños menores de doce años y los padres de niños mayores de esta edad, en tanto los primeros podrán acceder al beneficio de sustitución de la pena, mientras que los segundos no tienen esa posibilidad.

Si bien podría argumentarse que el precepto no distingue entre los niños menores de doce años y los mayores a esta edad, sino entre sus padres, lo cierto es que los niños cuyos padres están prisión sí reciben un trato diferenciado en razón de su edad, en tanto los mayores de esta edad no podrán recibir la atención y cuidado de sus padres, por lo que implícitamente se les está excluyendo del goce de esos derechos. También queda claro que la distinción se hace con base en una categoría especialmente protegida por la Constitución General, en tanto en el artículo 1° se establece que nadie podrá ser discriminado en razón de su “edad”. Por tal motivo, es preciso hacer un escrutinio estricto de la disposición que se analiza.

De acuerdo con lo antes expuesto, lo primero que debe determinarse es si la distinción realizada en el artículo 144, fracción I de la Ley Nacional de Ejecución Penal, persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa. De tal modo, se estima que la distinción impugnada persigue una finalidad imperiosa, ya que distintos artículos de la Constitución General imponen al legislador la obligación de proteger a las personas en especial situación de vulnerabilidad, como es el caso de los niños y las personas con discapacidad.

Una vez superada la primera grada del test de igualdad, es necesario determinar si la distinción está directamente conectada con dicho objetivo, siendo insuficiente que la medida esté, en algún grado o potencialmente conectada, con tal fin. En ese sentido, debe mostrarse que la distinción entre niños menores y mayores de doce años está directamente conectada con el propósito de proteger en mayor medida a quien más lo necesita. Como se advierte, esta etapa del test implica una cuestión empírica consistente en determinar si efectivamente los niños menores de doce años se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad.

Tratándose de cuestiones empíricas relacionadas con el uso de categorías sospechosas, como es el caso de la distinción de derechos con base en la edad, se ha establecido que es necesario que se muestre con base en pruebas técnicas o científicas que efectivamente existen características especiales entre los grupos que se están distinguiendo. Dichas diferencias deben ser probadas, y no especulativas o imaginarias. Por tanto, no pueden ser admisibles las especulaciones, presunciones, estereotipos o consideraciones generalizadas sobre las características de las personas que estén especialmente protegidas por la Constitución.

De los informes justificados se advierte que, a decir de las autoridades, durante la primera infancia se requiere de mayor participación de los padres, pues en esta etapa los niños atraviesan el periodo más rápido de crecimiento y cambio en todo su ciclo vital, se crean vínculos emocionales fuertes con los padres, se establecen relaciones importantes con otros niños, y empiezan a captar activamente las dimensiones físicas, sociales y culturales del mundo.

Asimismo, existe amplia evidencia con base en la cual es posible mostrar que los niños menores de doce años requieren de mayor atención y cuidados. Más aun, esta distinción puede verse en nuestras leyes. Por ejemplo, en los casos de adopción, los menores de doce años en adelante deben dar su consentimiento.

A partir del reconocimiento de la evolución gradual de la madurez y capacidades del menor, esta Suprema Corte también ha establecido, por un lado, la protección “doblemente” reforzada de los niños pequeños y, por otro, la progresividad en la autonomía del menor de edad. Aspectos que también son recogidos en el derecho internacional de los derechos de los niños.

En otra línea de precedentes, esta Suprema Corte ha reconocido el principio de la evolución de la autonomía de los niños, señalando que la evolución de las facultades como principio habilitador, se basa en los procesos de maduración y de aprendizaje por medio de los cuales los niños adquieren progresivamente conocimientos, facultades y la comprensión de su entorno y en particular de sus derechos humanos. Tal principio también pretende hacer de los derechos de los niños, derechos efectivos que puedan ser ejercidos y determinados por ellos mismos.

En ese sentido, derivado de la literatura especializada, del derecho internacional y de diversos precedentes de la Suprema Corte, puede concluirse que existe un mayor grado de vulnerabilidad en los niños pequeños, y que las capacidades del menor evolucionan de manera gradual. En ese sentido, la medida que ahora se analiza es idónea para proteger al grupo de personas con mayor grado de vulnerabilidad, los niños menores de doce años.

Por otro lado, se considera que la norma protege de forma especial a las personas con discapacidad. Ciertamente, estas personas también se encuentran en una situación de vulnerabilidad, por lo que se encuentra justificada su protección, o mayor atención, a través de la sustitución de la pena que se puede otorgar a sus padres. La norma visibiliza la difícil situación por la que pueden pasar las personas con discapacidad al perder a sus únicos o principales cuidadores.

No obstante la medida sólo es potencialmente idónea, en tanto no se encuentra totalmente conectada con el fin que pretende, pues si bien protege a los menores de doce años y a las personas con discapacidad, que estén bajo el cuidado preferente o exclusivo de sus padres, la medida deja sin protección a otras personas que podrían tener el mismo grado de vulnerabilidad, como personas con alguna grave enfermedad que les impida valerse por sí mismas.

En vista de lo anterior, si el objetivo que pretende la norma es proteger a las personas con un alto grado de vulnerabilidad, la misma no está directamente encaminada a la satisfacción de ese fin, pues excluye a parte del espectro de personas que precisamente persigue proteger. En este orden de ideas, puede decirse que la medida legislativa impugnada protege sólo a cierto grupo de personas vulnerables, cuando para alcanzar los fines que pretende debería incluir a otros grupos con igual grado vulnerabilidad.

Es por lo anterior que se propuso la invalidez de la porción normativa “de discapacidad” de la fracción I del artículo 144 de la Ley de Ejecución Penal. Esto permitiría que todas las personas sentenciadas que tengan hijos que no puedan valerse por sí mismos, y no tengan un cuidador alternativo, pudieran acceder a alguna pena o medida de seguridad no privativas de la libertad. Así el precepto se habría leído en los siguientes términos:

Artículo 144, fracción I:

El Juez de Ejecución podrá sustituir la pena privativa de la libertad por alguna pena o medida de seguridad no privativa de la libertad, previstas en esta Ley cuando durante el periodo de ejecución se actualicen los siguientes supuestos:

1. Cuando se busque la protección de las hijas e hijos de personas privadas de la libertad, siempre que éstos sean menores de doce años de edad o tengan una condición que no les permita valerse por sí mismos. Esto cuando la persona privada de la libertad sea su cuidadora principal o única cuidadora, de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley.

Se considera que esta era la forma más efectiva de alcanzar el propósito que perseguía la norma: proteger al mayor número de personas posible. Tanto la propuesta del Pleno como la de la Ley Nacional de Ejecución de Penas deja a ciertos grupos que podrían requerir de sus tutores sin esta protección.

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